La respuesta a la pregunta formulada en esta entrada es SI, pero con requisitos materiales y procedimentales de obligado cumplimiento, y de cuya infracción se puede derivar la nulidad del nuevo expediente sancionador. Expliquemos esos requisitos.
En primer lugar, y siempre que no lo impida la prescripción de las sanciones impuestas en un expediente resuelto como caducado, la Inspección de Trabajo y Seguridad Social (ITSS) SI podrá promover nuevas actuaciones de comprobación referentes a los mismos hechos y extender, en su caso, las actas correspondientes y, sobre este particular, debemos tener en cuenta que las comprobaciones efectuadas en las actuaciones inspectoras previas caducadas tendrán el carácter de antecedente para las sucesivas, debiendo la ITSS hacer constar formalmente tal incidencia.
En segundo lugar, debemos atender a lo dispuesto en los artículos 7.5 y 8.2 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento General sobre Procedimientos para la Imposición de las Sanciones por Infracciones de Orden Social y para los Expedientes Liquidatorios de Cuotas de la Seguridad Social. Examinando ambos preceptos se pueden extraer las siguientes conclusiones:
1ª. El artículo 7.5 se aplica respecto de actas que pueden llevar incorporadas, o no, actuaciones de comprobación previas. En cualquier caso, una vez incorporadas al acta, siguen el régimen de ésta, y, en punto a la caducidad, en 2011 se ha añadido una exigencia, que es que deben realizarse nuevas actuaciones inspectoras.
2ª. Habiéndose introducido expresamente esta exigencia por la norma no cabe hacer una interpretación, y, por ello, deben realizarse, imperativamente, esas nuevas actuaciones inspectoras, no cabiendo remitirse, de plano, a las incluidas en el previo expediente resuelto como caducado
3ª. El artículo 8.2 se refiere sólo a los casos de caducidad de las actuaciones de comprobación, con la específica regulación que las mismas tienen, además de que exige que se hagan nuevas actuaciones de comprobación, en el curso de las cuales pueden considerarse como antecedentes las de las actuaciones ya caducadas, no pudiendo estar constituidas por la simple nueva expresión de que se asumen las anteriores, pues dice podrá promover nuevas actuaciones de comprobación , lo que no se corresponde con la simple apertura formal de nuevas actuaciones de comprobación. Siendo esto así, la norma no permite trasladar tal regulación a la caducidad del expediente, tanto porque hay una regulación específica en el artículo 7.5, como porque sólo permite «resucitar» las actuaciones de comprobación en unas nuevas actuaciones de comprobación. En este supuesto, si las mismas se incorporaron, sin que en ese supuesto caducasen aisladamente, al primer expediente, ya son parte del mismo, y deben seguir lo previsto en el art. 7.5.
En última instancia, el artículo 8.2 ha sido interpretado por la STS de 6-11-2012 , que en su fundamento quinto establece los requisitos precitados:
« QUINTO.- La aplicación de la precedente doctrina al caso de autos conduce necesariamente a entender que la superación del plazo máximo de paralización previsto en el art. 8.2 del Real Decreto 928/1998 EDL 1998/43851 ha de tener por fuerza las siguientes consecuencias:
a) La Administración debe declarar la caducidad de las actuaciones previas de comprobación que está tramitando.
b) Y debe proceder también a acordar el archivo de las mismas.
c) Sin perjuicio de lo anterior, si no ha prescrito la infracción presuntamente cometida, puede incoar unas » nuevas actuaciones de comprobación referentes a los mismos hechos «, como expresamente permite el párrafo 2º del art. 8.2 RD 928/1998 EDL 1998/43851
Pero estas actuaciones de comprobación , debemos convenir en ello, sólo serán «nuevas», como exige el referido precepto, si se trata de otras distintas -incluso formalmente- a las previamente incoadas, que por tanto han de estar necesariamente archivadas por caducidad. Pero lo que no puede admitirse es que, a pesar de la superación de aquel plazo, la Administración actúe como si nada hubiera ocurrido y prosiga con la tramitación de las mismas actuaciones de comprobación , sin solución de continuidad. Porque ello supone desconocer los efectos propios de la caducidad.
d) No obstante, lo que sí es diferente en este específico procedimiento sancionador respecto del procedimiento sancionador general es que, a diferencia de lo que allí ocurre, aquí sí debe admitirse la incorporación al nuevo procedimiento de las actuaciones practicadas en el expediente anterior caducado, porque lo permite expresamente el art. 8.2 del Real Decreto 928/1998 EDL 1998/43851 , cuando dice que » Las comprobaciones efectuadas en las actuaciones inspectoras previas caducadas, tendrán el carácter de antecedente para las sucesivas, haciendo constar formalmente tal incidencia «.
Ahora bien, para coordinar esta exigencia de «constancia formal» de la incorporación con los derechos del presunto infractor y con la obligada mención que el acta de infracción ha de hacer a los «medios utilizados para la comprobación de los hechos que fundamentan el acta «, de acuerdo con el art. 14.b) del Real Decreto 928/1998EDL 1998/43851 , no bastará con aludir sin más a las diligencias practicadas antes de la paralización. Este es un requisito mínimo y obligado de toda acta , según el precepto citado. Para permitir la incorporación de diligencias practicadas en procedimientos caducados, habrá que exigir, además, que el acta de infracción : (i) ante todo deje constancia de la paralización y archivo producido y de la incoación de unas nuevas actuaciones previas de comprobación; además (ii) exteriorice las razones de la incorporación, es decir, explique por qué no es necesario, conveniente o posible repetir las concretas diligencias que se incorporan a ese nuevo procedimiento; y, por fin (iii), que justifique también que la traída e incorporación de esas diligencias al nuevo procedimiento, y su toma en consideración en el mismo, no menoscaban los derechos del presunto infractor.»
Por tanto, es muy relevante que esas nuevas actuaciones inspectoras se hagan explícitas en la tramitación del nuevo expediente que utiliza las previamente incorporadas en el expediente caducado, so pena de posible nulidad de todas las nuevas actuaciones inspectoras.
